有關反恐此一非傳統安全領域所生之相關問題，實不容忽視，仍有待政府積極統合，以提升我國反恐之應變能力。

淺談我國反恐機制

◎高木蘭

　　中共於去（2011）年10月29日第十一屆全國人大常務委員會第二十三次會議表決中，為因應反恐之現時需要，以及所參與之國際公約及相關國際文件之規定，通過了「加強反恐怖工作有關問題之決定（草案）」。據該會委員長吳邦國指出，該決定「從法律上界定了恐怖活動及其組織和人員，明確了反恐怖工作領導機構和組織力量，完善了涉恐資產凍結機制等，有利進一步加強反恐怖工作，保障國家安全和人民生命財產安全。」由於「加強反恐怖工作有關問題之決定（草案）」是中共官方第一份專門針對反恐議題所為之法律文件，也因而引發各界對於反恐問題之關注。

　　西元2001年美國發生九一一恐怖攻擊事件後，聯合國安全理事會於同年９月28日第4385次會議通過之第1373號決議中，即呼籲各國緊急合作，防制及制止恐怖行動，以期將參與資助、計畫、籌備或犯下恐怖行動或參與支援恐怖行動者繩之以法，並表明世界各國應在國內法中明確規定恐怖行動為嚴重犯罪，各國間除加強情報合作及行政和司法事項上合作，以防制恐怖行動外，更鼓勵通過雙邊或多邊協議，共同合作制止恐怖行動。其後，聯合國各會員國例如日本、加拿大、英國、紐西蘭、澳大利亞等國即依該決議，紛紛採取反恐作為或制定相關法律。

　　反觀我國現時礙於政治因素雖非聯合國之會員國，但基於憲法第141條規定，對於國際和平之努力與維護仍是不遺餘力。因此，我國於九一一恐怖攻擊事件後，亦積極配合建構相關反恐作為及完備法律制度，以與世界各國建立反恐合作關係。就此，陳前總統於民國91年９月間曾以反恐為主題，召集相關部會高層舉行三芝會議討論反恐機制，該次會議中並裁示相關單位應強化反恐應變措施，即顯示我國對於反恐作戰及國家未來安全之高度重視。

此外，行政院及相關部會亦於民國93年11月16日召開「反恐行動政策小組會議」，會中決議成立「行政院反恐怖行動控管辦公室」（96年８月16日更名為「國土安全辦公室」），並提出我國反恐組織架構是採國安與行政兩體系相互合作之雙軌設計，且區分為「平時」及「變時」階段，於「三、三、一」架構上，分別律定反恐工作組織之應變處置作為。而所謂的「三、三、一」反恐機制，即為：危機管理三個階段（預防、處理、復原階段），風險管理三種燈號（綠、黃、紅燈），以及危機處理（恐怖攻擊一旦發生）之事件類型。民國94年４月間，尚曾進行第一次「反恐專案演習」，藉以驗收我國面對恐怖攻擊時所為因應之標準作業程序，並強化我國未來在處理危機時之能力。

　　而為與其他國家共同維護國際和平，積極建構相關反恐作為以及完備法律制度，我國法務部參考西元1971年之「美洲國家組織關於防止與懲治恐怖主義行為公約」（Convention to Prevent and Punish the Acts of Terrorism Taking the Form of Crimes Against Persons and Related Extortion that are of International Significance）、1977年「制止恐怖主義歐洲公約」（European Convention on the Suppression of Terrorism）及2001年美國「提供阻絕恐怖主義所需適當手段以鞏固美國法案」（簡稱美國愛國者法案，Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001，簡稱USA PATRIOT Act）…等國際相關反恐公約，而於民國91年11月20日研擬「反恐怖行動」草案，內容共計21條，已於92年10月29日由行政院以第2863次院會決議通過，並函送立法院審查。

　　事實上，為防止美國境內再度發生恐怖攻擊，西元2002年１月17日，美國海關暨邊境保護局（The U.S. Customs and Border Protection Bureau）局長Rober. C Bonner，於美國首府華盛頓外交策略重要智庫「戰略與國際研究中心」（Center for Strategic and International Studies，簡稱CSIS）致詞時，正式代表美國提出所謂「貨櫃安全檢查計畫」（The Introduction of the Container Security Initiative，簡稱CSI），在當時可謂舉世關注。美國於推動CSI計畫初期，先是以輸美前二十大港口作為其合作推動對象，其後再擴大實施CSI之港口區域，其中亞洲包括香港、新加坡、高雄、上海、釜山、東京、橫濱、神戶、名古屋等十一個港口在內；歐洲地區則有荷蘭鹿特丹等九個港口。我國所屬高雄港簽署之時間為2004年８月18日，是上開港口中最後一個與美國簽署並執行CSI計畫之港口。

　　我國財政部關稅總局為執行CSI計畫，曾報請行政院核定「海關建置機動式貨櫃檢查儀計畫」，於基隆、臺中及高雄三個港口各建置一部機動式貨櫃檢查儀，除此，該局所研擬之高雄關稅局貨櫃安全計畫（CSI）試辦工作手冊草案及CSI貨櫃檢查作業流程圖等，已經財政部關稅總局於民國95年６月15日以臺總局緝字第09510115441號令公布施行。其後，行政院於編列我國97年度中央政府總預算時，對於「國土安全與反恐政策研擬制度規劃及推動」及預期成果亦有詳細說明與規劃。

　　基於以上陳述，對於我國之種種反恐作為及相關機制，外界固然應給予肯定；然而，對於法務部所擬之「反恐怖行動法」草案於政務委員許志雄依行政院第3031次院會決議重行研整，並經行政院於民國96年３月21日第3032次院會決議通過後，送交立法院審議迄今已逾四年。期間或因各方對於該草案內容存有不同意見或政治歧異，而遲遲未能審查通過，但有關反恐此一非傳統安全領域所生之相關問題，實不容忽視，仍有待政府積極統合，以提升我國反恐之應變能力。

（作者為國立臺灣海洋大學海洋法律研究所２年級學生/執業律師）

清流月刊中華民國一百零一年一月號