唯一能讓三方「雖不滿意，但能接受」的方案，只有在不觸及主權歸屬下，採取「島嶼主權，各自表述」的方式，才能創造交涉「共同開發」之空間。

東海釣魚台爭端與臺日中三邊關係

◎林賢參

　　近年來，由於日本強化對釣魚台（日本稱為尖閣諸島）之實效支配，以及中共挑戰日本支配之動作日趨明顯與強硬，讓釣魚台主權爭議由原本之民間保釣團體與日本政府的對立，升高為日中兩國政府間的外交博弈。其次，由於日本為強化對釣魚台之實效支配，阻撓我國漁民在釣魚台附近海域作業，不但傷及臺日友好關係，國內輿論甚至出現要求政府與中共聯手抗日的聲音。今年４月16日，東京都知事石原慎太郎在美國拋出的購買釣魚台事件，演變成日本野田內閣於９月10日做成收購釣魚台並予以「國有化」之決議，最終引發臺海兩岸政府與民間之強烈反彈與抗議。我國南方澳漁民於９月26日組成近百艘漁船隊前進釣魚台周邊海域，進行示威兼宣示主權，並引發我隨行護漁的海巡署船艦與日本海上保安廳巡視艦間相互噴水的場面。而大陸方面，不但出現歷年來最大規模的反日示威行動，中共當局更以漁政船、海監船等公務船艦，連續多日進入釣魚台周邊海域，甚至駛入12海里內執行巡邏任務，以對抗日本的國有化政策，更不惜將例行的東海軍事演習，刻意渲染成為針對性的軍事鬥爭。

　　對於釣魚台爭議，馬英九總統於８、９月間，相繼拋出「東海和平倡議」以及「東海和平倡議推動綱領」，呼籲舉行「臺日」、「兩岸」、「日中」三組雙邊對話，以和平方式解決爭端，並共同開發東海資源。不過，筆者以為，包括釣魚台主權在內的東海爭端之本質，不僅只是主權或者是海洋權益（sea right/interests）之爭，更是海權（sea power）發展的競爭。換言之，讓東海爭端更加複雜化的是，中共積極增強其海空軍戰力並擴大在東海之活動，有可能改變西太平洋海權之均勢，嚴重威脅臺日雙方之海洋運輸線安全與美國之主導權，並因而導致相關各方陷入「安全困境」（security dilemma）。

釣魚台主權與東海劃界之爭

　　1968年10月12日至翌月29日，聯合國亞洲暨遠東經濟委員會組織以美國地質學者艾默利（K.O. Emery）為首的臺日美韓等國共12位地質學者之調查團，針對東海及黃海大陸棚進行沿岸礦物資源調查，並且在翌年５月發表調查報告指出，兩處大陸棚蘊藏石油及天然氣的可能性甚高，特別是位於臺灣東北方，亦即橫亙於臺灣與日本之間的淺海底，將來可能成為世界性產油地區之一。艾默利報告所指「橫亙於臺灣與日本之間的淺海底」，即是釣魚台周邊海域。艾默利報告之發布，引發臺日中三方在東海之釣魚台主權歸屬，以及專屬經濟海域（EEZ）與大陸棚劃界之爭。

　　在艾默利報告公布後，日本政府於1969年與1970年，兩度委託東京大學針對釣魚台周邊海域進行海底地質調查，結果發現該海域周邊約20萬平方公里的海底礁層，乃係可能產出石油之第三紀沉積層，且厚度達3,000公尺以上。另一方面，我國則於1969年７月17日發表聲明宣稱：「對鄰接中華民國海岸之領海以外之大陸棚下所存在的天然資源，可行使所有的主權的權利」。對此，日本外務大臣愛知揆一於８月10日在參議院表明：「中華民國政府對東海大陸棚所採的片面措施，在國際法上無效」、「尖閣諸島是我國西南諸島的一部分」。當臺日雙方為釣魚台主權歸屬爭執不下之際，美國與日本於1971年６月17日簽署「歸還沖繩協定」，將戰後託管的沖繩諸島歸還日本，同時也把釣魚台列嶼的行政權交給日本，不但引起臺海兩岸政府當局之強烈反彈，並引發全球華人之保釣運動。另一方面，中共當局則在半年後的12月30日，發表聲明指出：「釣魚台等島嶼自古以來即是中國的領土，早在明朝，這些島嶼就已經在中國海防區域之?，是中國臺灣的附屬島嶼」。換言之，中共對釣魚台主權之主張，乃源自於其自認繼承中華民國政府或代表「中國」之唯一合法政府、擁有對臺灣及其附屬島嶼主權之主張。

　　近年來，日中雙方在釣魚台主權主張的攻防，有出現升高對立之惡性循環趨勢，以及臺灣對於日本強硬干擾臺灣漁民在釣魚台周邊海域作業之不滿，導致日中關係、臺日關係開始浮現領土主權爭議之民族主義情緒，成為影響東亞區域安全與和平的一項不穩定因素。發生在2008年６月10日，我國籍海釣船「聯合」號遭到日本海上保安廳巡視艦撞沉事件，以及2010年９月７日大陸籍漁船「閩晉漁5179」號船長詹其雄遭到日本海上保安廳逮捕事件，即是明顯的事例。前述日本政府將釣魚台予以「國有化」事例，更是如此。

　　東海乃是位於中國大陸東部海岸與太平洋之間的半封閉海洋，東鄰日本九州與琉球群島，北臨韓國濟州島與黃海，南接臺灣海峽，南北長約700海里，東西最寬處約360海浬、最窄處約167海浬。大陸學者認為，對於海洋法公約有關專屬經濟海域、大陸棚、島嶼制度之理解不同，以及對海域劃界標準的不同認定，是日中東海劃界爭端的根本原因。從地理結構而言，東海大陸棚是中國大陸向海的自然延伸，所以中共當局主張：「東海大陸棚是中國大陸領土的自然延伸」，並延伸到沖繩海槽。惟日本認為日中兩國間海域距離不足400海里，必須以「等距離中間線」原則分配東海之專屬經濟海域與大陸棚，「自然延伸」原則不能適用。

　　另一方面，依據我國專屬經濟海域及大陸礁層法規定，我國之經濟海域或大陸棚與相鄰或相向國家間之專屬經濟區或大陸棚重疊時，係採取「自然延伸」與「衡平原則」，以協議方式劃分之。如從臺灣的有效轄境延伸出去，臺灣的專屬經濟海域與大陸棚向北、向東延伸至東海與太平洋，與日中兩國之專屬經濟海域與大陸棚重疊。由於臺日間在劃界原則上亦存在差異，再加上中共因素，導致臺日雙方未能進行劃界協議，而各自以「中華民國第一批專屬經濟海域暫定執法線」以及「等距離中間線」，作為劃界前的權宜措施。日本在1996年６月公布實施200海里經濟海域制度後，臺日間經濟海域重疊問題即浮出水面，特別是釣魚台附近水域向來為臺灣漁民之傳統作業漁區，被日本片面劃為領海與專屬經濟海域，日本海上保安廳與水產廳公務船驅離或干擾在該海域作業之臺灣漁民屢傳糾紛，始終成為臺日關係之不定時炸彈。為解決此一爭端，臺日雙方迄2009年２月為止，陸續進行16次的漁業會談，仍未能就如何劃定「共同管理水域」達成共識。

東海問題所牽涉到的安全意涵

　　中國大陸東部沿岸是中共經濟發展的黃金地帶，人口稠密，在歷史上是帝國主義列強從海上侵略中國之主要方向，也是冷戰期間美國圍堵中共之戰略前沿。由此可知，東海問題即不僅牽涉臺日中三邊在釣魚台主權以及海洋資源開發之爭議，更涉及中共走向海洋強國所可能衍生出改變西太平洋海洋權力均勢之戰略競爭問題。2002年，中共將「海洋開發」寫入第16屆黨大會政治報告，國務院亦於翌年公布「全國海洋經濟發展規劃綱要」，正式提出建設海洋強國的戰略目標。而所謂海洋強國是指：「擁有開發海洋、利用海洋和控制海洋的綜合海上力量，並能通過運用其海上優勢最大限度地維護國家利益和安全」。該「綱要」強調，海軍力量是實現該等目標之保障力量，而海洋發展則是支援海軍力量增強的重要因素。

　　根據日方學者研究，中共海軍艦艇自1999年春季以降，即頻繁地出現在日本周邊海域進行海洋調查，並偵蒐日本自衛隊與駐日美軍之電訊情報，為其將來掌握東海制海權進行鋪路。而美國國防大學教授柯爾（Bernard D. Cole）亦指出，近年來中共海軍頻繁地在釣魚台周邊海域活動之目的，在於挑戰日本對釣魚台主權之主張，而中共大幅增其強海軍戰力之目的，除了為因應未來臺海兩岸紛爭外，也是為以軍事手段與日本爭奪釣魚台作準備。不過，中共積極在東海進行熟悉戰場準備之動機，並非只是基於釣魚台主權或資源開發爭奪問題，主要是著眼於西太平洋制海權之爭奪。大陸學者則認為，由於釣魚台位於東海海域南端，具有建立電訊監測站，監測中共潛艇動向、部署飛彈防禦系統等軍事價值；一旦日本在釣魚台建置軍事設施，「不但中國東海海域的安全戰略空間將大為縮小，而且中國東部江蘇、浙江、上海、安徽等沿海省市也將直接受到威脅。其直接戰略後果將是中國近海安全危險係數陡增，而為中國走向遠洋的戰略增加極其不利的至掣肘因素」。此外，中共80%以上的外貿貨物與進口石油，均仰賴海洋運輸，故海洋運輸線的安全對其經濟之持續發展具有決定性的意義。

　　從地緣政治的觀點來看，大陸沿海外緣被第一島鏈所包圍，自是中共走向遠洋發展為海權強國，即必須突破第一島鏈，而臺灣是個關鍵。近年來，中共海軍艦艇編隊已常態化地從臺灣與日本西南離島間海域進入太平洋進行演訓，展現其已具備突破第一島鏈封鎖之能力，並積極為連結三大艦隊戰力以掌控西太平洋制海權進行準備。當冷戰以來的情勢逆轉，亦即，當中共海軍掌握突破第一島鏈的戰力時，不但將挑戰美國在西太平洋的制海權，更可以對日本形成反包圍之態勢。當然，此一情勢對我國防安全所造成的嚴重威脅，更是不言可喻。因此，對臺日中三方而言，東海是個涉及龐大海洋權益與國防安全的制海權議題。

　　對於中共為挑戰美日同盟在西太平洋制海權作準備，美日雙方亦積極作出反應。2010年５月25日，赴美訪問的日本防衛大臣北澤俊美與美國國防部長蓋茲舉行會談時，雙方達成合作對應中共海軍在日本周邊海域活動展開監視與警戒之共識。其次，美國國務卿希拉蕊於９月23日，向赴美出席聯合國大會之日本外相前原誠司承諾：「美日安保條約第五條適用於尖閣列島」。此外，日本防衛省計劃分階段在鄰近釣魚台、中共海軍進出太平洋之沖繩西南海域離島部署陸上自衛隊，擔負國境警備以及沿海監視任務。不僅如此，12月３至10日，日本自衛隊與美軍舉行歷年來規模最大的陸海空軍聯合實戰演習，其中包括以釣魚台等可能遭到中共佔領之「離島奪回作戰」演習（該項演習始於2006年，在美國本土實施）。同月17日公布的防衛計畫大綱，將過去以北方防衛為重點之戰力部署，變更為以防衛西南離島為重點之戰略移轉，並且增強海空軍戰力。

　　今（2012）年２月８日，美國公布「國家軍事戰略」，具體指出共軍在宇宙空間、網路空間、黃海、東海、南海等五個領域之活動，讓美軍感到憂慮，並認為必須以實力回應中共日漸增強、以阻止美國向西太平洋投射兵力的「反進入/區域阻絕」（A2/AD）戰力。因日本國有化政策導致釣魚台爭議升溫後，美國除了再度由外交與國防部門發出釣魚台是美日安保條約適用範圍之承諾外，國防部長潘內塔（Leon E. Panetta）更是親訪北京與東京，當面要求日中雙方不要誤判形勢。其後，美國更以行動表明其嚇阻（再平衡）的能力與決心，除先後在沖繩嘉手納空軍基地進駐22架F-22隱形猛禽戰鬥機之外，更於10月初在東海集結包括兩航母打擊群和一支陸戰特遣艦隊之大規模兵力。

　　兩大之間難為小，正是臺灣在釣魚台主權爭議問題上所處之困境。基於維護漁民權益以及領土主權問題不能退讓的民族主義情感，都不容我政府在此爭議上缺席或默不作聲而被日中雙方邊緣化，否則將揹上喪權辱國的罪名。其次，前述我外交部在1969年７月17日聲明，基於地理地位、地質構造、歷史聯繫，以及臺灣漁民長期使用等理由，主張釣魚台列嶼係附屬臺灣本島之一部分，因此，如果我政府任由日中雙方在此議題上「私了」，即形同默認中共當局對臺灣擁有主權，因而在法理上被中共「併吞」。

　　此外，在中共不放棄對臺動武之情形下，一旦共軍能將軍力投射到臺灣東部外海，勢必對臺灣構成左右夾擊、封鎖之態勢，嚴重威脅國防安全。大陸學者張文木曾撰文指出，中共必須擁有一支可以覆蓋第二島鏈以西海域的海軍力量，才能壓制臺灣尋求獨立，如果中共海軍的力量「不能擴展到臺灣以東海區，臺灣與大陸的和平統一是不可想像的」。換言之，包括釣魚台爭議在內的東海問題，有可能形成涉及我國政府存亡的核心利益問題。

　　從海權發展的觀點來看，臺日中三方的東海爭端，主要存在於海底礦產資源權益與制海權之爭奪。屬於經濟層面的海洋權益問題，基本上是可以透過共同開發、資源共享的三贏途徑予以解決。至於牽涉到國防安全的制海權問題，則比較難以處理，稍有不慎，恐有陷入安全困境之虞。如果能夠實現共同開發，不但可以避免海洋資源爭奪的零和競賽，更可藉此增進彼此的互信，以去除各方在臺灣與日本西南海域間建構軍事設施的必要性，那麼安全困境自然可以迎刃而解。

爭取三贏的解決策略

　　誠如美國智庫東西中心海洋政策分析專家瓦倫西亞（Mark J. Valencia）所言，由於中共、臺灣和日本三方存在著釣魚台主權歸屬與大陸棚劃界爭議，導致全世界尚未開發而可能蘊藏豐富的東海資源無緣見天日。為有效資源利用以及避免衝突，各方應該殫精竭慮地思考解決辦法，衝突並非不可避免。

　　日本學者豐下楢彥認為，如果美國在釣魚台主權爭議問題上依然保持中立或曖昧的態度，日本也只好不得不承認釣魚台存在主權爭議。屆時，日本可以將本案提交國際海洋法法庭仲裁，但更現實的做法是，擱置主權問題，仿效於2000年生效的日中漁業協定，透過協商締結以釣魚台海域為共同開發對象之協定。不過，豐下強調，採取此一措施的同時，必須讓「領土民族主義」降溫。其次，日本早稻田教授天兒慧建議，日中雙方應該宣示凍結釣魚台主權問題，將該等島嶼列為「政治特區」，限制民間層級的自由往來，並且成立專門委員會共同討論以及處理相關問題。此外，英國學者杜浩（Reinhard Drifte）也指出，日中雙方可以仿效過去英法兩國處理殖民地新卡里多尼亞（New Caledonia）問題之「共同主權」概念，作為將來最終解決主權爭端之措施。日本學者菅沼雲龍則認為，解決釣魚台主權爭議有四個選項：透過交涉達成協議、日本片面的行動、戰爭，以及提交國際海洋法法庭仲裁，但只有第一項才是可行的選項。

　　實際上，由臺日中三方在有關釣魚台主權之主張，以及牽涉此議題時之國內民族主義情緒觀之，沒有任何一方能夠做出主權主張之退讓，而且也沒有跡象顯示日本願意將此問題交付國際海洋法法庭仲裁。在現階段，雖然沒有任何一方企圖訴諸武力解決，但是，如果問題放置不管或各行其是、自行任意開發，在三方互不相讓並採取強化主權主張之強硬措施，則釣魚台問題將成為引爆臺日關係、日中關係之不定時炸彈，此一結果將不是各方所樂意見到。唯一能夠讓三方「雖不滿意，但能接受」的方案，只有在不觸及主權歸屬之情形下，或者是仿傚「一個中國，各自表述」的模式，採取「島嶼主權，各自表述」的方式，以創造交涉「共同開發」之空間。東海有爭議海域的共同開發，不但可以促進臺日中三方之相互信賴，並有助於緩和西太平洋制海權問題之安全困境，讓東海乃至於西太平洋成為真正的「和平、合作、友好之海」。而且，從資源有效利用之角度觀之，「擱置爭議、共同開發」途徑乃是最佳選項。

　　前述瓦倫西亞研究指出，根據近年來的國際判例、各國實際作法，以及聯合國海洋法公約，釣魚台主權歸屬與東海劃界問題可以分開處理。雙方若能對此達成協議，將是著手解決問題的一大里程碑。不過，瓦倫西亞強調，要達成此協議，日中雙方必須先具備以下三項基本共識。第一，爭議性領土（釣魚台）不能作為經濟海域和大陸礁棚劃分的依據；第二，雙方經濟海域和大陸棚都須有一致的界線，但可以自界線的劃定以及聯合開發計畫的持分獲得補償；第三，無論界線如何劃定，雙方都必須共同開發漁業和礦產等資源。

　　同樣地，馬英九總統在其早期的研究中提出，釣魚台主權問題「可以」、也「應該」與東海劃界問題分開處理的主張。馬總統援引聯合國海洋法公約指出：「國際法院強調：劃界應該根據衡平原則，並考慮所有有關情形而以協議達成之。劃界時應盡量使各方獲得大陸礁層中構成各該國陸地領土自然延伸入海的部分，而不侵及他方陸地領土之自然延伸」。因此，馬總統認為：「釣魚台列嶼不應享有大陸棚及專屬經濟區」。此一主張目的，有助於降低釣魚台在東海劃界問題上所能扮演的角色功能（基點或基線），讓釣魚台主權歸屬與東海劃界問題脫鉤，則未來無論主權歸屬何方，該方皆不得據以主張周邊專屬經濟區以及大陸棚權利，如此將可大幅降低雙方爭執的動機。2010年10月19日，正當日中兩國為撞船事件進行外交角力之際，馬總統接受美聯社專訪時表示，歐洲各國以共同開發的方式，成功解決北海油田爭議，並創造出「北海布倫特」品牌之模式，強調釣魚台爭議也可採取此一模式處理。翌月10日，馬總統接受日本媒體專訪時表明：有關釣魚台主權爭議問題，不會與中共採取共同行動，現階段以保護臺灣漁民權益為優先，希望擱置主權問題，爭取提高臺日漁業談判層級，以政治談判方式解決漁權問題。

　　總而言之，臺日中三方可以在釐清爭議或重疊海域時，劃定各自管理的合作區域以及共同管理區域，再依據一定比例分配收益。不過，由於三方的微妙關係，讓共同開發構想變得複雜化。首先會出現的問題是，中共可能企圖代表臺灣，主張由日中進行協議，臺灣部分則透過兩岸協商解決，此點為臺灣必須注意的事項，避免掉入中共之法理陷阱。其次，中共擔心臺日雙方以共同開發釣魚台的形式達成和解，並聯手對抗中共；同樣地，日本亦擔心兩岸在釣魚台問題上聯手對抗日本；而我國則擔心日中雙方無視於臺灣之存在而被邊緣化。或許是基於此等考量，馬總統才會主動拋出「東海和平倡議」及其推動綱領。如果三方無法透過協商途徑解決東海爭端，現階段三方各自強化對釣魚台主權主張之狀態將持續惡性循環下去，東海恐無寧日。為避免東海爭端持續惡化，首先，各方有必要各自約束國內民族主義情緒，避免誤判形勢。其次，努力爭取共同開發構想之實現，並透過能源共享以奠定互信基礎。而各方在互信基礎上建構東北亞區域能源合作機制，將有助於緩和為確保能源供應安全之制海權爭奪的安全困境現象。

　　不過，由於中共海軍利用釣魚台附近海域進出太平洋已成常態化，而日本及美國為因應此一情勢，也強化對該海域的監視警戒態勢，故此海域勢必走向軍事化，讓釣魚台問題更形複雜。曾任日本防衛大學校長、現任「平和安全保障研究所」理事長之西原正在《產經新聞》撰文主張，日本海上自衛隊艦艇除了要常駐宮古島等西南離島外，也有必要考慮在釣魚台設置監視警戒設施。釣魚台問題所激發大陸強烈的反日民族情緒，毫無疑問地，勢必會激起日本國內民族主義情緒的反彈（日本內閣府每年定期實施的外交意識民意調查結果，顯示日本民眾對大陸持負面情感的比率將近八成），並侵蝕日本社會在戰後所形成的「和平主義」與「反軍國主義」。基於此，筆者以為，圍繞著領土主權爭議的民族主義情緒，以及沖繩西南海域的軍事化現象，將成為和平解決釣魚台問題之最大變數。

（作者為國立臺灣師範大學東亞學系助理教授）

清流月刊中華民國一百零一年十一月號