法令範疇更加明確，有助公務員辨別便民與不法圖利之界線，也使公務員執行職務時，能減少心中之疑慮。

公務員圖利罪有關違背法令之範圍探討(上)

◎李志強

壹、前言

　　建立廉能政府不僅是全國人民眾所企盼，也是國家當前的重要政策；為實現此一目標，必須建構完善的法律制度，以懲治貪瀆不法並發揮嚇阻效果。觀諸我國法令規章，規範公務員操守者良多，而懲治公務員貪瀆之法源主要是刑法及貪污治罪條例；其中，因圖利罪之條文規範不甚明確，加上實務見解分歧，致使多數公務員在執行職務時，常常陷於只要有圖自己或他人利益者，即有觸法之疑慮，也因此造成公務員自設框架，不敢勇於任事。究其原因，係公務員對便民與圖利兩者分辨不清，產生模糊空間，以致圖利罪被稱之為公務員的夢魘。

　　事實上，為避免公務員對相關界線產生混淆，近幾年立法院透過修法使其構成要件趨於嚴謹，如大家較為熟悉者，即民國90年11月７日修正公布刑法第131條及貪污治罪條例第６條圖利罪之修正案，修正重點主要是加列「明知違背法令」、「圖自己或其他私人不法利益」為法定構成要件，將圖利罪修正為結果犯，並刪除處罰未遂犯之規定，亦即將圖利國庫及未發生得利結果之行為排除適用。此看似可使公務員行政裁量權範圍內之事項與非法圖利行為之區分更加明確，但修法施行多年，不僅絕大多數公務員尚有諸多疑慮，圖利罪之無罪率迄今亦居高不下，可見適用對象與執法者對相關條文之認知仍存有顯著差異。

　　有鑑於此，本文特將公務員圖利罪之構成要件中有關違背「法令」之範圍予以釐清，期能協助公務員免除心中恐懼，樂於為民服務。

貳、違背法令之範圍

　　首先，若檢視刑法圖利罪之構成要件，依序可區分成「公務員對於主管或監督之事務」、「明知違背法令」、「直接或間接圖自己或其他私人不法利益，因而獲得利益者」等三部分；其中違背法令係以公務員「明知」為主觀處罰要件，由於法令龐雜，非公務員所能盡知，故若採取寬鬆標準，公務員稍不注意就有違法之情形，所以法令之範圍必須予以明確界定，否則將有失公允且不符情理。如民國90年11月７日修正公布之圖利罪立法理由解釋，認為條文中所稱法令，係指「法律、法律授權之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則、委辦規則等，對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定。」而實務上亦多採此認定（如最高法院92年臺上字第522號判決、最高法院96年臺上字第2594號判決參照）。

　　再者，我國於民國98年４月22日修正施行之貪污治罪條例第６條第４款、第５款圖利罪，即將原條文所定之「法令」，明文限縮為上述範圍，其修正理由為：貪污治罪條例第６條公務員圖利罪條文中所指之「法令」，應限縮適用範圍，以與公務員之職務具有直接關係者為限，以達公務員廉潔及公正執行職務信賴要求外，更避免原條文及有關「違背法令」的範圍不明確，致使公務人員不敢勇於任事，延滯行政效率的不良影響。爰將「明知違背法令」的概括規定修正為「明知違背法律、法律授權之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則或委辦規則或其他對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定」，以杜爭議。

　　儘管上述修正條文對法令之範圍有所界定，然屬法律用語，欲清楚區分自屬不易，又因違背法令之範圍攸關圖利罪之成立與否，對所有公務員而言，其重要性非屬一般，故本文分項說明如下：

　　一、法律

　　依據中央法規標準法第２條、第４條，係指經立法院通過，總統公布，定名為法、律、條例或通則。另依同法第５條規定，以下四種情形應以法律定之：（一）憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。（二）關於人民之權利、義務者。（三）關於國家各機關之組織者。（四）其他重要事項之應以法律定之者。

　　二、法規命令

　　依據行政程序法第150條第１項，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。同條文第２項明文，法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。上述所謂法律授權，又可分為法律具體授權之法規命令，指法律授權訂定命令，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之要件者（司法院釋字第402號解釋文參照）；另一種是法律概括授權之法規命令，指法律僅概括授權訂定命令，該命令須符合立法意旨，在未逾越母法規定之限度內，僅得就執行法律有關之細節性、技術性事項為規定，其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制（司法院釋字第367號理由書參照）。另在名稱部分，依據中央法規標準法第３條，各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。

　　三、職權命令

　　指行政機關依其法定職權，未經法律授權所制定之各種命令。另依中央法規標準法第７條，各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。

　　四、自治條例

　　依據地方制度法第25條，係指直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規，經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者。在名稱部分，依據同法第26條第１項，自治條例應分別冠以各該地方自治團體之名稱，在直轄市稱直轄市法規，在縣 (市) 稱縣 (市) 規章，在鄉 (鎮、市) 稱鄉 (鎮、市) 規約。

　　五、自治規則

　　依據地方制度法第25條，係指自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者。另依同法第27條，直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。

　　六、委辦規則

　　依據地方制度法第29條，指直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所為辦理上級機關委辦事項，得依其法定職權或基於法律、中央法規之授權，訂定委辦規則。委辦規則應函報委辦機關核定後發布之，其名稱準用自治規則之規定。(待續)

（作者為法學博士，任職國立故宮博物院政風室）

清流月刊中華民國九十九年二月號